La vente aux enchères de pétrole du Congo : déjouer le colonialisme climatique ou remplir les caisses ?

La RDC a deux objectifs principaux en vendant des blocs pétroliers qui chevauchent la deuxième plus grande forêt tropicale du monde. Ni l’un ni l’autre n’implique le développement d’huile.

Les 28 et 29 juillet, la République démocratique du Congo (RDC) a suscité des protestations et des inquiétudes en mettant aux enchères les droits de licence de 30 blocs pétroliers et gaziers. Malgré les assurances du gouvernement qu’aucune de ces zones ne se trouve dans des zones écologiquement sensibles, l’analyse a montré que neuf d’entre elles chevauchent des zones protégées de la deuxième plus grande forêt tropicale du monde, y compris le site du patrimoine mondial de l’UNESCO des Virunga.

Ces lignes de défense importantes contre la biodiversité et les crises climatiques sont-elles sur le point d’être forées ? Un regard sur les stratégies du régime du président Félix Tshisekedi suggère que nous ne pouvons pas l’exclure, mais que cette dernière initiative pourrait être orientée vers d’autres objectifs.

Reconstituer les coffres

Le secteur pétrolier de la RDC, que le président contrôle étroitement, a longtemps été une source majeure de favoritisme et d’extraction de rentes pour le gouvernement. Comme le montrent des recherches antérieures, cependant, les revenus de cette industrie ne proviennent pas de son développement, mais de la vente de l’accès à celle-ci. Pendant des décennies, la politique pétrolière congolaise s’est concentrée sur la génération d’un accès à court terme à l’argent liquide – reflétant les intérêts et les horizons temporels des politiciens – plutôt que sur la promotion d’investissements majeurs à long terme. Les budgets ministériels ont été détournés par les fonctionnaires et les budgets alloués à l’exploration n’ont pas été utilisés.

Au lieu de cela, la plupart des activités dans le secteur pétrolier de la RDC ont consisté à conclure des accords lucratifs avec des entreprises. Des recherches antérieures ont montré comment ces sociétés paient généralement au gouvernement plus de 1 million de dollars pour signer des protocoles d’entente (PE) – une fois que les « taxes » informelles sont incluses – et plusieurs millions pour conclure des contrats de partage de la production (CFP).

Vers 2010, par exemple, le ministère congolais du Pétrole a signé 34 protocoles d’accord, rapportant des centaines de milliers de dollars chacun, avant de déchirer la plupart d’entre eux. Les entreprises pour la plupart inconnues impliquées – dont certaines ont été évoquées par des fonctionnaires – se sont vu offrir des profits faciles en vendant rapidement leurs droits, dont beaucoup se chevauchaient, à des prix beaucoup plus élevés. Les nouveaux propriétaires essaieraient, à leur tour, de faire d’autres profits en retournant davantage l’actif. À aucun moment de ces échanges, il n’a été suggéré de développer les blocs.

Rien n’indique que la récente vente aux enchères de la RDC soit différente. 16 mois avant les élections de 2023, le gouvernement doit montrer sa capacité à « livrer » et à accéder rapidement aux revenus.

L’administration Tshisekedi est confrontée à des défis importants sur ces fronts, l’aide étrangère venant avec des conditionnalités de plus en plus strictes ou n’arrivant pas du tout. Les 250 millions de dollars promis par la Banque mondiale pour le relèvement de l’est du Congo en juin 2021 ne se sont pas encore matérialisés. Seuls 19 % des 225 millions de dollars budgétisés par le HCR ont été obtenus, ce qui l’a conduit à fermer une partie de ses programmes. Et le financement du processus de Nairobi pour faire face au conflit dans l’est de la RDC est difficile à obtenir.

Dans ce contexte, les revenus liés au pétrole offrent une issue – et ce n’est pas la première fois. Avant les élections de 2018, il y avait eu une explosion similaire d’activité dans le secteur pétrolier après des années d’inaction. Les contrats ont été prolongés, renouvelés ou approuvés par le président, tandis qu’il était question de déclasser certaines parties des parcs nationaux des Virunga et de la Salonga. À l’époque, cela était compris comme une recherche d’argent, et aucun développement de la production pétrolière n’a été fait depuis lors. Il n’y a pas eu de développement dans et des blocs existants ni d’aucune infrastructure nécessaire à l’exploration ou à l’extraction. Le fait que le gouvernement ait ouvert les enchères actuelles aux sociétés de crédit de carbone et de crypto-monnaie est une indication supplémentaire que l’exploitation n’est pas l’objectif final.

Comme l’a dit Didier Budimbu, le ministre des Hydrocarbures : « Avec ou sans pétrole, ce qui est important, c’est que nous gagnions. »

Reconquérir la souveraineté sur la forêt

En plus de générer des fonds en vendant l’accès, la vente aux enchères des blocs pétroliers pourrait également viser à donner au gouvernement un effet de levier pour obtenir plus de financement climatique international et récupérer la souveraineté sur ses forêts.

Depuis 2009, la RDC est engagée dans le processus de réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD+). Développé par les parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, il s’agit du mécanisme dominant permettant aux pays en développement de valoriser les services environnementaux fournis par leurs forêts – par exemple en vendant des crédits carbone – et de freiner la déforestation. De 2015 à 2020, l’Initiative forestière multilatérale centrafricaine (ACFI) a investi 200 millions de dollars dans des programmes et des réformes REDD+ en RDC. Lors de la COP26 en 2021, les principaux donateurs de CAFI ont signé un accord renouvelé de dix ans et se sont engagés à verser 500 millions de dollars au cours des cinq prochaines années pour accroître les investissements REDD+ au Congo.

La vente de blocs pétroliers a soulevé des inquiétudes au sujet de cet accord. Les concessions pétrolières comprennent 11,2 millions d’hectares de forêt tropicale, y compris des zones protégées et 1 million d’hectares de tourbières. Pourtant, des études ont déjà remis en question la crédibilité du programme climat. Bien que 500 millions de dollars sur cinq ans puissent sembler beaucoup, les chercheurs estiment que les pays d’Afrique centrale auront besoin de plus de 350 milliards de dollars pour atteindre leurs contributions à l’Accord de Paris sur le climat. En outre, comme l’a rappelé la ministre de l’Environnement, Eve Bazaiba, dans un récent discours, les pays riches et polluants ont lamentablement échoué à respecter leur engagement de 2009 de fournir 100 milliards de dollars par an pour aider les pays pauvres à lutter contre le changement climatique.

Le gouvernement congolais a d’autres raisons d’être frustré. Les pays du bassin du Congo reçoivent systématiquement moins de financement que les bassins de l’Asie du Sud-Est et de l’Amazonie, ce que certains analystes attribuent à une faible capacité diplomatique. Le processus de l’IVAC a été d’une lenteur frustrante; à la fin du premier accord de 200 millions de dollars en décembre 2020, seulement 70 millions de dollars avaient été dépensés pour des programmes. Et dès le début, le programme REDD+ a été fortement axé sur les donateurs. Le gouvernement a eu peu de contrôle sur la stratégie et le financement contourne les entités étatiques.

Dans plusieurs interviews récentes, Tosi Mpanu Mpanu, négociateur en chef de la RDC sur les questions climatiques, a souligné à quel point les rendements financiers des services climatiques et environnementaux de la RDC pour le monde sont faibles par rapport aux avantages potentiels de l’exploitation pétrolière. « Il est peut-être temps que nous obtenions des règles du jeu équitables et que nous soyons indemnisés », a-t-il déclaré au New York Times.

Tout cela explique la relation de plus en plus difficile entre le ministère de l’Environnement et les donateurs DE LA REDD+. En 2018, un responsable du ministère a accusé ce dernier de ne pas respecter les lois congolaises et de « mettre tout un État à genoux ». Mpanu Mpanu a récemment affirmé que la RDC n’accepterait pas le « colonialisme climatique ». De l’autre côté, deux sources ont suggéré que la Norvège, le plus grand donateur REDD+ au monde, a fait pression pour que le ministère des Finances de la RDC prenne la gestion des opérations CAFI et REDD+ du ministère de l’Environnement dans lequel il a peu confiance.

Dans ce contexte, la vente aux enchères de blocs pétroliers est un moyen pour le ministère de l’Environnement et l’État en général de reprendre l’autorité sur les politiques forestières du pays et son indépendance vis-à-vis des donateurs multilatéraux. Le ministre des Hydrocarbures a déclaré qu’il accepterait les offres des start-ups du marché du carbone qui proposent de garder le pétrole dans le sol. Ce genre d’échanges permettrait au gouvernement de négocier le partage des avantages des revenus des crédits de carbone directement avec les investisseurs et donc d’augmenter potentiellement sa part des revenus par rapport aux projets axés sur les donateurs.

Le forage est-il impossible?

Cela signifie-t-il qu’il est impossible que l’exploitation pétrolière se produise ? Pas forcément.

Le gouvernement congolais a déjà accordé des concessions illégales lorsqu’il estime que cela en vaut la peine. En 2018 et 2020, par exemple, la RDC a alloué des concessions forestières couvrant une zone de la taille du Danemark, en violation de son propre moratoire vieux de 20 ans et de son engagement REDD+ avec CAFI. Un haut fonctionnaire du ministère de l’Environnement a expliqué la raison d’être à l’un d’entre nous à l’époque, en disant: « [c’est comme si] vous n’avez pas accès à la nourriture mais que vous en avez besoin ... vous trouverez un moyen détourné d’y accéder... 200 millions de dollars, c’est une goutte d’eau dans l’océan. Avec 500m3 d’Afromorsia [teck africain], j’ai 200 millions de dollars ».

Il est également à noter que le ministère de l’Environnement a récemment souligné la faisabilité environnementale de l’exploitation pétrolière. Sa collaboration avec le ministère des Hydrocarbures lui permettrait de réaliser des études d’impact environnemental et social de projets d’exploitation pétrolière et de sélectionner des entreprises qui utilisent des technologies de pointe pour réduire ces impacts. L’engagement de la RDC à travers CAFI n’interdit pas les investissements dans les hydrocarbures. En effet, la stratégie REDD+ a toujours soutenu le développement des secteurs industriels et extractifs dans les zones non protégées, mais les soumet aux normes REDD+.

Un dernier facteur indiquant la possibilité d’exploitation est la récente menace du ministre congolais du Tourisme que le parc des Virunga pourrait être repris par l’armée, remplaçant la gestion civile (étrangère) actuelle. Beaucoup craignent qu’une telle mesure ne facilite l’ouverture du parc au forage.

La vente aux enchères actuelle de blocs pétroliers sert principalement d’outil au gouvernement congolais pour obtenir un accès au financement et accroître son influence sur la scène internationale. L’accueil de la pré-COP27 en RDC et la récente promesse des États-Unis de financer des fonds supplémentaires pour les projets environnementaux du Congo et d’organiser des élections en montrent l’efficacité. Dans le même temps, cependant, il reste une possibilité – bien que mineure – que l’exploitation pétrolière ait effectivement lieu.