Mines : la RD Congo à la croisée des chemins (Analyse)

Faut-il s'attendre à une accélération des transformations dans le secteur minier en RD Congo ? Alors que le pays se dote, six mois après la prise de fonction du président élu Félix Tshisekedi, d'un nouveau gouvernement, le moindre mouvement dans le secteur stratégique des mines va désormais être scruté de près, de Toronto à Pékin en passant par Berne ou Kinshasa. L'incertitude plane surtout à propos de l'entrée en vigueur de diverses dispositions du Code minier révisé, promulgué en mars 2018 sous la présidence de Joseph Kabila.

Enjeux du code révisé

Revoir la fiscalité minière est une étape clé pour le développement économique de la RD Congo. Le pays a beau être assis sur un trésor minéral aussi divers qu'abondant (cuivre, cobalt, zinc, or, lithium, manganèse, terres rares, etc.), le budget de l'État (5,5 milliards de dollars en 2019) reste bien maigre pour ce vaste morceau d'Afrique centrale qui abrite plus de 80 millions d'habitants. Alors que ces derniers ne ressentent guère les bénéfices de la richesse de leur sous-sol, le Code minier de 2018 enjoint également les miniers de reverser 0,3 % de leur chiffre d'affaires à un fonds de développement communautaire, et institue un autre fonds pour les générations futures (Fomi).

Le texte, « s'il est appliqué, pourrait signifier un grand pas en avant pour renforcer la souveraineté de l'État dans le domaine minier », estime Denis Tougas, spécialiste des questions minières en RD Congo et rattaché à Above Ground, une organisation qui analyse l'activité des entreprises canadiennes à l'étranger.

Rompre avec un Code minier très attractif pour les investisseurs

Signe des divergences entre le secteur privé et l'État, le processus de révision du Code minier a duré six ans. Il renvoie à un dilemme que résume bien l'Institut de gouvernance des ressources naturelles (NRGI) : « Trop élevée, [la fiscalité minière] pourrait décourager les investisseurs […]. Trop laxiste, elle priverait les Congolais de recettes publiques essentielles pour le développement du pays. » Le précédent code minier, adopté à la fin de la deuxième guerre du Congo en 2002, relevait de la seconde catégorie : très (trop) généreux envers les entreprises minières. C'était d'ailleurs son but initial.

À cette période, il est l'aboutissement de réformes du secteur minier qui concernent plusieurs pays africains dans le contexte des politiques néo-libérales de la fin des années 80. « Alors que de nombreux gouvernements africains dépendent de façon croissante des prêts des institutions financières internationales, la Banque mondiale inscrit la reprise du secteur minier dans une stratégie de désendettement. Les codes miniers imposés à ces pays sont assez similaires, avec en ligne de mire la privatisation des entreprises minières, aux mains de l'État dans la plupart des cas. Cette libéralisation du secteur, censée attirer les investissements, commence en 1995 au Zaïre, l'ex-RD Congo », relate le chercheur Denis Tougas.

Une première mouture retoquée

À partir de 2002, le nombre de compagnies minières étrangères opérant en RD Congo explose, passant de 35 à « 482 sociétés détentrices de droit minier et de carrière au 31 décembre 2016 », relève l'historien et enquêteur Raf Custers dans un article intitulé « Congo : les multinationales en inlassable opposition ». En 2015, le pays prend aussi la tête de la production africaine de cuivre et de la production mondiale de cobalt – minerai dont il possède la moitié des réserves mondiales.

Ce sont encore les prémisses de l'ascension vertigineuse des prix du cobalt (ils culmineront à 92 250 dollars la tonne en avril 2018) emmenée par la demande de batteries rechargeables pour les véhicules électriques ou les téléphones… mais cela reste une fenêtre d'opportunité pour l'État. « Lorsqu'une esquisse du nouveau code minier a été soumise au Parlement en mars 2015, les entreprises minières ont freiné le projet, invoquant la chute des cours des matières premières. Mais aujourd'hui que la crise s'estompe, l'industrie minière se restructure au niveau international, avec d'importantes fusions entre grandes multinationales, en vue de la reprise. En RDC, deux transactions majeures sont à souligner : dans le secteur de l'or, la canadienne Barrick Gold fusionne avec la sud-africaine Randgold Resources et pour le cuivre et le Cobalt, le fonds sino-américain BHR Newwood DRC est racheté par China Molybdenum », souligne encore Denis Tougas.

L'épreuve de force

Pourtant, les entreprises butent encore sur la fin du régime de conventions minières qui offrait d'importantes exonérations, et, surtout, sur la clause de stabilité. Grâce à cette dernière, « les miniers peuvent emprunter auprès des banques et rassurer les banquiers que rien ne mettra en péril le financement obtenu pendant un temps donné », expliquait un expert dans nos colonnes. Or, elle est ramenée de 10 ans à 5 ans dans le nouveau code minier. Le bras de fer avec l'État congolais se poursuit donc. Le 7 mars 2018, deux jours avant la promulgation du code, un groupe de miniers tente de faire fléchir le président Kabila. Ils représentent les plus grosses entreprises de la place : Glencore, China Molybdenum-TFM, MMG/China Minmetals, Ivanhoe Mines, Zijin, Randgold et AngloGold Ashanti. Rien n'y fait. Tout au plus obtiennent-ils du ministre des Mines Martin Kabwelulu une promesse de « négociation au cas par cas ». « Les multinationales ne sont pas restées bras croisés.

Elles se sont réunies, elles ont décidé de faire front commun, certaines ont quitté la Fédération des entrepreneurs du Congo (FEC) en reprochant au président Albert Yuma, PDG de Gécamines, de ne pas les avoir défendues, mais elles ont surtout mis en place le Mining Promotion Initiative, une organisation de lobbying, en vue de concerter leur action », résume le spécialiste du secteur minier congolais. Avant qu'il ne prenne la tête de Barrick, issu de la méga-fusion entre Barrick Gold et Randgold, le Sud-Africain Mark Bristow se disait même prêt à s'en remettre à un arbitrage international faute de discussions sur la révision « irréfléchie » du code minier. Il invoquait encore une industrie minière « constamment paralysée par les modifications de la législation fiscale » en RD Congo. Ou pointait, à l'instar du patron d'Ivanhoe Mining dans Jeune Afrique, les lacunes de l'État en matière de redistribution de la richesse issue des ressources minérales : « Nous serions ravis de payer plus si nous étions sûrs que cela profite aux communautés et à la région où nous travaillons », raillait-il. Pour rappel, l'ONG britannique Global Witness avait qualifié le secteur minier congolais de « distributeur automatique de billets » pour le régime de Joseph Kabila.

Début avril, lors de la visite officielle de Félix Tshisekedi à Washington, le ton semble redescendu d'un cran face au président exécutif du conseil d'administration de Barrick Gold Corporation, John Thornton. Les deux hommes s'en sont tenus à un communiqué poli sur leur partenariat dans l'industrie aurifère. « Il est aussi possible d'arrondir ce qui peut être arrondi dans les mesures d'application des différentes modifications du Code minier de 2018 », a explicité le 10 juillet dernier Michel Eboma, conseiller principal du chef de l'État au collège Mines et Énergie, lors de la 3e édition de l'Alternative Mining Indaba (AMI) à Kinshasa. Et d'inviter à travailler « dans un esprit win-win ». Des déclarations qui ne manquent pas d'interroger, à l'instar de ce journaliste de Mediacongo : « En vertu de la politique d'attraction d'investisseurs, ne sera-t-il pas demandé à Fatshi de carrément diluer le nouveau Code minier ou de revenir sur l'ancien ? »