« Un arrêt de la Cour Suprême de 2007 a écarté la possibilité de soumettre à l’autorisation du Congrès la déclaration de l’état d’urgence » (Delly Sesanga)

1. La proclamation de l'état d'urgence est une prérogative constitutionnelle du Président de la République. Elle résulte de l'article 85 qui dispose que lorsque des circonstances graves menacent, d'une manière immédiate, l'indépendance ou l'intégrité du territoire national ou qu'elles provoquent l'interruption du fonctionnement régulier des institutions, le Président de la République proclame l'état d'urgence ou l'état de siège après concertation avec le Premier ministre et les Présidents des deux Chambres conformément aux articles 144 et 145 de la présente Constitution.

2. En droit, il convient de regarder la proclamation de l'état d'urgence au regard de ses conditions et modalités d'exercice, d'une part (I), et de ses conséquences, d'autre part (II). La confusion résulte souvent du mélange de ces des deux aspects de la question qu'il convient pourtant de distinguer pour cerner les dispositions juridiques pratiques à prendre en rapport avec l'état d'urgence.

I. CONDITIONS ET MODALITES DE LA DECLARATION D'URGENCE

3. Sur les conditions et modalités d'exercice, la mise en œuvre de cette prérogative présidentielle, dont le siège se trouve à l'article 85, n'est en outre soumise qu'aux articles 144 et 145 de la Constitution. Aux termes de l'article 144, la Constitution réaffirme en son alinéa 1er le caractère exclusivement présidentiel de la proclamation de l'état d'urgence en application des dispositions de l'article 85.

4. La déclaration de l'état d'urgence est soumise à une condition de fond (A) et à trois conditions de forme (B).

A. La condition de fond : existence d'une crise grave

5. Sur le fond, l'existence de la crise de nature à interrompre le fonctionnement régulier des Institutions ou une menace à l'indépendance nationale ou l'intégrité territoriale suffit à fonder le Président de la République à déclarer l'état d'urgence.

Dans le cas de la crise du COVID-19, il s'est agi d'abord d'une interruption du fonctionnement régulier des institutions. Celle-ci s'est caractérisée par la suspension des travaux du Sénat et de l'Assemblée nationale, déclarée dès l'ouverture dos sessions de mars, ainsi que de la suspension des réunions du Conseil de ministres. Toutes ces décisions ont été entreprises avant même la proclamation de l'état d'urgence. Nul donc, surtout pas l'Assemblée nationale et le Sénat, ne peut méconnaître cette situation de crise. Il s'est agi ensuite fondamentalement de la menace à l'indépendance nationale, dès lors que la pandémie du coronavirus est en l'état actuel de la science et des capacités de notre système de santé, une atteinte à la survie de notre population qui représente en tant que telle une menace à notre indépendance nationale.

B. La condition de forme et procédure de la déclaration de l'état d'urgence

7. Sur la forme, il y a trois exigences. D'abord, le Président de la République proclame l'état d'urgence après concertation avec le Premier ministre, les Présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ensuite, il en informe la Nation par un message. Enfin, les ordonnances du Président de la République prises dans le cadre de l'état d'urgence doivent être soumises à la Cour constitutionnelle.

8. Dans le cadre de l'état d'urgence qui nous concerne, le message à la Nation du Président de la République a été fait. En revanche, rien n'est rapporté en ce qui concerne Ia concertation du Président de la République avec le Premier ministre et les Présidents des chambres. Ces trois autorités jouissent, chacune, du droit de saisine de la Cour constitutionnelle. Ni le Premier ministre, ni le Président de l'Assemblée nationale, ni le Président du Sénat, nul n'a saisi, à ma connaissance, la cour constitutionnelle à ce sujet. Il n'y a donc: pas de problème juridique à ce sujet.

9. La position ainsi exposée est aussi celle de la Cour constitutionnelle. Dans son arrêt R. CONST/061/TSR de 2007, la Cour Suprême, officiant alors comme Cour constitutionnelle, a écarté la possibilité de soumettre à l'autorisation du Congrès la déclaration de l'état d'urgence. La Cour a par cet arrêt affirmé, à bon droit, dans la stricte filiation de l'article 85 de la constitution avec l'article 16 de la constitution française, qu'il s'agit d'un pouvoir propre du Président de la République. Vouloir conditionner l'exercice de ce pouvoir par diverses autorisations serait restreindre l'exercice de la magistrature suprême dans ce qu'elle a de plus singulier en période trouble et compromettre l'efficacité de la protection du pays en cas de crise.

10. Peut-il en être autrement ? Le pouvoir de proclamation de l'état d'urgence découle en réalité de la double qualité de l'Institution président de la République. Pour une part, le Président de la République veille au respect de la Constitution et assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et des institutions ainsi que la continuité de l'Etat. A ce titre, il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et de la souveraineté nationale (article 69 alinéas 2 et 3). D'autre part, le Président est le commandant suprême des forces armées (article 83). C'est comme arbitre du jeu institutionnel et commandant suprême des forces armées que le Président de la République exerce seul, comme institution, cette prérogative de proclamation d'état d'urgence et de l'état de siège conformément aux articles 85, 144 et 145 de la Constitution.

II. CONSEQUENCES DE L'ETAT D'URGENCE

11. La proclamation de l'état d'urgence emporte des conséquences sur l'organisation des pouvoirs publics qu'il faut se garder de confondre avec les conditions de fond et de forme de son exercice. Ces conséquences portent essentiellement sur la nature des pouvoirs du président de la République (A) et sur le fonctionnement des chambres et du Congrès (B).

A. les pouvoirs accrus du Président de la République

12. La première conséquence résulte de l'article 145 de la constitution qui accroît les pouvoirs du Président de la République pendant la période de l'étal d'urgence. En effet, pendant l'état d'urgence, le Président de la République prend, par ordonnances délibérées on Conseil des ministres, les mesures nécessaires pour faire face à la situation. Ces ordonnances sont, dès leur signature, soumises à la Cour constitutionnelle qui, toutes affaires cessantes, déclare si elles dérogent ou non à la Constitution.

13. L'état d'urgence proclamé par le Président de la République ne peut cependant dépasser la durée de trente jours, si bien que l'ordonnance proclamant l'état d'urgence cesse de plein droit de produire ses effets après l'expiration du délai de trente jours.

14. Le Président de la République agit ainsi par voie d'ordonnances, dont le contrôle est assuré par la Cour constitutionnelle, qui se prononce sur leur constitutionnalité. Le contrôle du pouvoir exécutif est dans cette période essentiellement constitutionnel et est assuré par la Cour constitutionnelle. Le contrôle de la cour constitutionnelle est d'autant plus resserré que les décisions prises par les ordonnances empiètent généralement sur les libertés publiques, dont la compétence est en période normale du domaine de la loi (art, 122-point 1). Ainsi en est-il des restrictions des mouvements d'aller et venir des populations et de la liberté de réunion et de manifestation.

15. La Cour constitutionnelle veille notamment par son contrôlé sur le respect du noyau intangible des droits fondamentaux. Aux termes de cette disposition, même lorsque l'état de siège ou l'état d'urgence aura été proclamé conformément aux articles 85 et 86 de la présente Constitution, il ne peut être dérogé aux droits et principes fondamentaux énumérés ci-après :

- le droit à la vie ;

- l'interdiction de la torture et des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants

- l'interdiction de l'esclavage et de la servitude;

- le principe de la légalité des infractions et des peines ;

- les droits de la défense et le droit de recours ;

- l'interdiction de l'emprisonnement pour dettes ;

- la liberté de pensée, de conscience et de religion.

Quel est alors le rôle du Parlement ?

B. le fonctionnement du Parlement pendant la période de l'état d'urgence

16. la deuxième conséquence de la proclamation de l'état d'urgence tient au fonctionnement de l'Assemblée nationale, du Sénat et du Congrès. Dès la proclamation de l'état d'urgence, l'Assemblée nationale et le Sénat se réunissent alors de plein droit. S'ils ne sont pas en session, une session extraordinaire est convoquée à cet effet conformément à l'article 116 de la présente Constitution.

17. L'intérêt de cette disposition tient à l'équilibre des pouvoirs notamment pour s'assurer la protection du Parlement. Plus particulièrement, pendant cette période d'état d'urgence, le Président ne peut dissoudre l'Assemblée nationale.

18, Pendant cette période, le Parlement est presque neutralisé par rapport à l'état d'urgence. Ne jamais oublier que l'état d'urgence peut être proclame sur une partie du territoire national. Dans le cadre de l'état d'urgence, le Parlement exerce deux fonctions : proroger l'état d'urgence et y mettre fin, à tout moment, par une loi. C'est justement dans cette perspective qu'il faut situer l'article 119 point 2 de la constitution qui dispose que le Congrès se réunit pour l'autorisation de la proclamation de l'état d'urgence ou de l'état de siège et de la déclaration de guerre, conformément aux articles 85 et 86 de la Constitution.

19. Dans son principe, à moins qu'elle ait disposé pour une période plus courte, l'ordonnance proclamant l'état d'urgence ou l'état de siège cesse de plein droit de produire ses effets après l'expiration du délai de trente jours, à moins que l'Assemblée nationale et le Sénat, saisis par le Président de la République sur décision du Conseil des ministres, n'en aient autorisé la prorogation pour des périodes successives de quinze jours.

20. C'est ici qu'en particulier nait la confusion dans l'interprétation de l'article 119 de la Constitution dont il convient de préciser le sens.

21. Au plan du droit le seul sens à donner à l'article 119 de la Constitution consiste à le situer dans le cadre des autorisations des prolongations de l'état d'urgence. Et ceci résulte de l'interprétation du juge constitutionnel, faite à bon droit dans son arrêt RCONST/061/TSR sur la conformité à la Constitution du Règlement intérieur du Congrès, avec le libellé de l'article 144 alinéa 2. Après le refus du juge constitutionnel de reconnaître au Congrès le droit d'autoriser la proclamation de l'Etat d'urgence, le libellé de l'article 144 alinéa 2 de la Constitution éclaire le sens du 119 en ce que la constitution énonce que la déclaration de l'état d'urgence s'envisage sans l'autorisation de l'Assemblée nationale et du Sénat, dès lors que leur convocation n'est que consécutive à la déclaration de l'état de l'urgence et non préalable à cette déclaration.

EN RESUME:

22. Au regard de ces éléments de droit et de fait, on peut constater qu'il n'y a à l'évidence pas d'élément de fond ou de forme pouvant caractériser l'inconstitutionnalité de la déclaration de l'état d'urgence. Encore qu'en la matière, seul le juge constitutionnel régulièrement saisi peut valablement se prononcer. Il y a donc lieu de considérer que :

1) Le Président déclare initialement pour une durée de trente jours l'état d'urgence, en exerçant un pouvoir propre, sans être soumis à l'autorisation de quelque autre autorité.

2) Dès la proclamation, le Président de la République agit par ordonnances délibérées en Conseil des ministres, sous le contrôle de constitutionnalité de la cour constitutionnelle ;

3) L'Assemblée nationale et le Sénat se réunissent de plein droit s'ils ne sont pos en session ;

4) L'Assemblée nationale et le Sénat peuvent arrêter par une loi l'état d'urgence ou autoriser sa prorogation en Congrès.

Dans le doute, il serait judicieux de saisir la Cour où les positions contraires ne peuvent prospérer qu'au prix d'un revirement jurisprudentiel dont il n'existe, à priori à ce jour de nouvel élément de fait et de droit.