A Bruxelles, un sommet interminable pour une relance indispensable

Entamé vendredi matin 17 juillet 2020, le sommet européen s'est poursuivi tout au long de la journée de samedi. Objet des interminables tractations: un accord unanime sur le plan de relance de 750 milliards d'euros et les conditions futures imposées aux Etats membres de l'UE pour en bénéficier

Un coupable désigné, mais de multiples divergences autour de la table ronde du sommet européen de Bruxelles, désinfectée entre chaque séance plénière pour recevoir les chefs d'Etat ou de gouvernement protégés par un masque: depuis le début des négociations à 27 entamées vendredi matin, c'est au Premier ministre néerlandais Mark Rutte que revient le rôle de «l'empêcheur» de la relance européenne à 750 milliards d'euros, dont 500 milliards devraient être empruntés en commun selon le plan de la Commission européenne.

Samedi soir, alors que les 27 dirigeants s'apprêtaient à entamer une nouvelle soirée de négociations, l'accord n'était toujours pas au rendez-vous sur trois points décisifs: la taille de ce fonds de relance de 750 milliards, les conditions imposées aux Etats membres pour recevoir ces financements exceptionnels destinés à compenser les pertes engendrées par l'épidémie de coronavirus et à financer des investissements d'avenir, et les compensations accordées aux pays contributeurs nets au budget de l'UE - comme les Pays-bas - résolus à ne pas seulement être les «payeurs».

Conditionnalité de l'aide

Depuis vendredi matin, et comme beaucoup le redoutaient, le Premier ministre néerlandais a maintenu son exigence d'une «conditionnalité» dans le déboursement de cette future manne budgétaire. Ce terme «conditionnalité» signifie l'obligation, avant tout déboursement, d'obtenir un accord préalable des Etats membres lié à un engagement des pays récipiendiaires: bref, une forme de contrat «de relance».

C'est sur les modalités de cette conditionnalité que les discussions achoppent depuis deux jours. Les pays de l'Europe centrale, à commencer par la Pologne et la Hongrie, ont jusque-là signifié leur opposition viscérale à toute forme de conditionnalité écologique (liant l'attribution des fonds à la réduction des émissions carbone) et plus encore au respect de l'Etat de droit (ce qui permettrait de suspendre l'attribution des fonds en cas de réforme problématique de la justice par exemple).

La Hongrie, dirigée par l'autoritaire Premier ministre Viktor Orban exige par exemple que toute sanction contre un pays membre soit décidée... à l'unanimité des 27, ce qui rend presque impossible son adoption. Cette bataille autour de l'unanimité (volonté des Pays-Bas d'obtenir l'approbation unanime des 27 pour débourser les fonds empruntés ensemble d'un coté, volonté de la Hongrie d'éviter tout mécanisme de sanction à la majorité de l'autre) montre l'ampleur des divisions, alors que la perspective d'une seconde vague épidémique destructrice pour l'économie menace le continent.

Sans surprise, les Pays-bas sont soutenus depuis 48 heures dans leurs demandes par les habituels «frugaux»: Autriche, Suède, Danemark ou Finlande. La chancelière allemande Angela Merkel, qui fêtait ses 65 ans ce 17 juillet, a dès lors vu son anniversaire gâché malgré les cadeaux reçus de ses homologues, dont plusieurs bouteilles de vin blanc français de Bourgogne.

L'Allemagne et la France, à l'origine de cette proposition d'un plan de relance financé par des emprunts communs, défendent ensemble l'idée que l'essentiel des fonds empruntés au nom de l'UE - ce qui revient à une émission de dette mutualisée, inédite dans l'histoire de la communauté - soient déboursés sous forme de subventions aux pays en difficulté. «On retrouve une intensité d'échanges et une longueur de ce sommet européen similaire à ceux sur la négociation de l'euro dans les années 90», expliquait samedi soir un diplomate européen proche des discussions.

Dans ces conditions, le sort du plan de relance jugé indispensable vu l'impact de l'épidémie de coronavirus sur l'économie des pays de l'Union apparait très incertain. La théorie d'un isolement néerlandais, qui permettrait de déployer sur le premier ministre Mark Rutte une pression maximale, n'est en effet pas confirmée. «On veut le faire passer pour l'homme qui bloque tout, mais en réalité, ce plan suscite un malaise dans plusieurs pays avec de solides arguments» reconnaissait, vendredi soir vers minuit, un diplomate européen.

Le mot lâché, à Bruxelles, pour résumer les termes du débat est celui de «gouvernance». Comment assurer la gouvernance de ce fonds de relance dont une partie importante - les fameux 500 milliards empruntés puis remboursés à long terme sur le budget communautaire - constituera la première dette émise en commun par l'Union européenne ?

Sans prononcer le mot, les pays «frugaux», conduits par les Pays-Bas, estiment qu'un mécanisme comme la «troïka» déployée lors de la crise de 2008-2012 dans les pays aidés (une commission constituée par des experts de la Commission européenne, du Fonds monétaire international et de la Banque centrale européenne) garde tout son sens. «L'idée est de ne pas seulement exiger des rapports des gouvernements nationaux sur les dépenses, poursuit notre interlocuteur. Il faut un moyen de surveillance et d'évaluation indépendant».

Transferts du nord vers le sud

Vendredi, puis samedi, des propositions alternatives destinées à lever l'opposition des pays «frugaux» ont été mises sur la table. L'une consiste à diminuer le montant des emprunts «au nom de l'UE», qui pourrait être limité à 200 ou 300 milliards.....ce qui aurait pour conséquence de diminuer l'impact du plan général proposé par la Commission. L'autre proposition consiste à limiter la durée des déboursements, pour éviter que cette manne budgétaire européenne ne s'accumule dans les budgets nationaux sans être dépensée.

Avant l'ouverture du sommet de Bruxelles, la présidente de la Banque centrale européenne (BCE), Christine Lagarde, avait exhorté les Vingt-Sept à se mettre d’accord « rapidement sur un plan ambitieux ». Une question sous-jacente est bien sûr l'intérêt direct des pays les plus récalcitrants, car ils ne figurent pas parmi les principaux bénéficiaires futurs de ces aides: l’Italie devrait ainsi récupérer 173 milliards d’euros et l’Espagne 140 milliards tandis que les «petits pays», déjà contributeurs nets au budget de l'Union, toucheront entre trois et 5 milliards. D'où l'inquiétude devant ce que l'Allemagne a longtemps refusé: une Union européenne des «transferts» budgétaire du nord vers le sud.

L'Allemagne justement: c'est vers sa chancelière, qui assume jusqu'au 31 décembre la présidence tournante de l'Union pour six mois, que se tournent ce samedi les regards. Angela Merkel va-t-elle parvenir à convaincre les pays sur lesquels Berlin dispose de leviers d'influence sérieux, comme les Pays Bas d'un coté ou la Pologne de l'autre ?

Le plan de 750 milliards d'euros présenté par la Commission à la fin mai est le résultat de l'initiative franco-allemande pour une capacité d'emprunt commune de 500 milliards présentée le 18 mai. Les négociations de vendredi et samedi, si elles échouent, devraient entraîner la convocation d'un nouveau sommet d'ici la fin juillet. Avec, à coup sûr, le retour des accusations souvent formulées contre l'Union européenne: celle d'agir toujours, face aux crises, «trop peu, et trop tard».