Covid-19: dette publique africaine, un loup dans la bergerie ! (Analyse)

C'est peu de dire que la crise sanitaire du Covid-19 a bouleversé la donne en matière de dette publique autant pour l'Afrique que pour le reste du monde.

« Nous n'avons jamais vu l'économie mondiale s'arrêter net. C'est bien pire que la crise de 2008. » En pleine crise du coronavirus, alors que près de la moitié de la population mondiale était confinée, le Fonds monétaire international (FMI) n'a pas hésité à employer des superlatifs pour caractériser l'arrêt de l'économie planétaire, à la fois crise de l'offre et de la demande. De nombreux pays ont en effet multiplié les mesures (chômage partiel, aides diverses pour les entreprises…) pour soutenir les capacités de production nationales. Mesures qui viendront grever leur budget, dans un contexte post-crise financière de 2008 où les croissances peinent à repartir et l'endettement public continue de se creuser de manière inquiétante.

En Afrique, la dette publique moyenne des pays est passée, entre 2008 et 2018, de 38 % à 56 % du PIB du continent, comme l'indique la Banque africaine de développement (BAD) dans ses perspectives 2020 sur l'économie africaine. Une situation qui s'explique, selon l'institution, par le recours de plus en plus important des pays africains aux marchés obligataires internationaux pour financer leur développement. Les pays membres de l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), par exemple, ont suivi exactement la même trajectoire, le poids de leur dette publique n'ayant cessé de croître ces dernières années – il a augmenté de 17,5 points de pourcentage du PIB entre 2014 et 2018 pour atteindre 52,5 %.

Comme le notait le FMI l'an dernier, cette hausse de l'endettement public s'est mécaniquement accompagnée d'une augmentation du coût total du service de la dette. L'institution avertissait les États membres de l'UEMOA que leur marge de manœuvre économique pourrait se resserrer si leur dette venait à grossir continuellement. Tout cela illustre que, à l'image du reste du monde, l'Afrique est concernée au premier chef par la question de la dette publique qu'il convient de resituer dans le temps, dans l'espace et dans l'histoire économique du monde.

À l'origine, la dette publique

Depuis qu'ils existent, les États, quelle que soit leur forme, ont toujours cherché à emprunter de l'argent (1). À l'origine, il s'agissait d'amasser les richesses (or, argent, pièces métalliques, terres, récoltes, butins…) pour financer l'effort de guerre, afin de délimiter et consolider leurs frontières. Et, par conséquent, participer à leur construction/pérennisation. D'après les historiens, c'est en Grèce qu'a eu lieu le premier prêt souverain, au Ve siècle avant notre ère, réalisé par les cités grecques qui avaient décidé d'affronter Athènes lors de la guerre du Péloponnèse (431 av. J.-C. - 404 av. J.-C.).

À l'époque et jusqu'au XIIe après J.-C., les dettes souveraines étaient cependant des dettes personnelles, contractées au nom du monarque, et ne se transmettaient pas à son successeur. Le marché secondaire n'existant pas, la revente des créances ne pouvait être conceptualisée ; aucun remboursement n'était donc assuré. Il faut attendre le XIIIe siècle pour que la bascule idéologique ait lieu : l'État devient une personne morale distincte du souverain et il est désormais possible d'emprunter au nom du royaume. C'est la naissance de la « dette publique ».

La dette publique dans nos sociétés actuelles

Si celle-ci n'a (logiquement) cessé de grossir jusqu'à notre époque, son explosion date véritablement d'il y a une quarantaine d'années, lorsque les États ont commencé à se tourner vers les marchés financiers pour abreuver leurs capacités de financement. Terminés, les emprunts sans intérêts auprès des Banques centrales, bien peu rémunérateurs pour les établissements privés, comme les banques et les sociétés d'assurances. L'endettement public auprès de ces gigantesques structures de financement devient la norme, dans les années 1980, pour tous les pays dits « avancés ».

Aux États-Unis, depuis cette date, le Congrès a relevé à cinq reprises la limite de l'endettement public, qui a dépassé le seuil des 100 % du produit intérieur brut (PIB) en 2011. Au Japon, troisième économie mondiale derrière Washington et Pékin, la dette publique a augmenté de 70 % du PIB à près de 240 % du PIB entre 1990 et 2019 – elle est la plus importante des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Les pays de la zone euro, eux non plus, n'ont pas échappé à l'endettement public, qui atteignait en 2019 84,1 % du PIB des 19 pays membres (soit 10 022 milliards d'euros).

La dette publique et la croissance économique

Car l'endettement de l'État n'est pas forcément une bonne chose. Certes, pour de nombreux auteurs, la dette publique, parce qu'elle doit être remboursée, a permis l'émergence de contrôles de l'activité de la puissance publique de la part des prêteurs. Et, ainsi, de la démocratie – les prêteurs étant remplacés, petit à petit, par les citoyens. D'autant plus que l'endettement sert, plus ou moins directement, au bien-être de la collectivité, grâce au financement de biens et d'ouvrages publics (établissements scolaires, parcs et jardins, musées, routes…). D'un point de vue économique, en revanche, la chose est moins entendue. Certains auteurs pointent même du doigt le recours constant à l'endettement public, dont usent et abusent certaines démocraties, qui voient leur dette exploser aujourd'hui. Selon plusieurs études (2), il existe effectivement une relation négative entre dette publique et croissance du PIB par habitant, au-delà de certaines barrières d'endettement (90 %, 96 %, 115 %). À l'inverse, les pays dont les emprunts sont raisonnés, comme les États baltes, par exemple – dont l'endettement public est largement inférieur à la barre des 40 % du PIB –, connaissent des croissances économiques soutenues – en 2018, l'Estonie émargeait à 4 % de croissance, la Lettonie à 4,6 % et la Lituanie à 3,6 %. Ceci alors que la grande majorité des pays développés peine à se stabiliser dans le vert après la crise économique de 2008.

À l'épreuve des crises économiques

Pour prendre le seul exemple de la France, où la dette publique n'a cessé d'augmenter depuis les années 1970 – et le recours systématique aux marchés financiers –, l'on voit bien que la crise financière successive à la chute de Lehman Brothers a renforcé la relation existant entre endettement de l'État et chute de la croissance. De 63,3 % du PIB en 2003, le premier a bondi à 79 % en 2009, puis 82,3 % l'année d'après (soit 1 591,2 milliards d'euros), tandis que le taux de croissance de la richesse connaissait un niveau historiquement bas à la même époque (- 3 % en 2009), avant de stagner entre 0,3 % et 1,7 % dans les années 2010. Cette relation étant valable pour une grande partie des pays développés. Si les crises qui ont éclaté un peu partout aux États-Unis et dans la zone euro, après 2008, sont à l'origine des crises de dettes privées, l'augmentation de la dette publique était inévitable à partir du moment où la puissance publique avait choisi de venir en aide aux établissements bancaires.

Aux États-Unis, près de 800 milliards de dollars sur deux ans sont ainsi injectés – dont 40 % en réductions d'impôts –, et dans la zone euro, les plans adoptés avoisinent les 200 milliards d'euros. Problème, la création de liquidités par les Banques centrales n'est pas accompagnée de contreparties ; les banques sont renflouées, les marchés financiers tournent à plein régime, sans qu'aucune politique véritablement structurelle ne soit mise en place ; de nombreux facteurs, enfin, comme le vieillissement de la population dans les démocraties occidentales, invitent les prêteurs privés à pratiquer des taux importants – augmentant ainsi la charge de la dette et l'endettement public in fine.

Une récession annoncée

Depuis que la pandémie de coronavirus a éclaté, en mars dernier, les voix sont nombreuses qui convoquent la crise de 2008 pour alerter sur les effets qu'elle devrait avoir sur l'économie mondiale. Certains économistes se font même l'écho des inquiétudes du FMI en prédisant que la récession annoncée, puisque résultant d'un double choc sur l'offre et la demande – là où la crise de 2008 n'était « que » celle de la demande –, sera bien pire. Les mesures de confinement prises tout autour de la planète n'ont pas seulement freiné la consommation, elles ont également amputé les capacités de production et mis à l'arrêt les importations/exportations. Les États, quant à eux, reprennent leurs vieilles recettes en faisant marcher la « planche à billets », espérant ainsi doper la croissance. Mais comme le soulignait Barry Eichengreen, ancien responsable du FMI et professeur à Berkeley, en mars dernier déjà : « Le problème, en 2008, résidait dans les flux financiers : des injections de liquidités des banques centrales pouvaient effectivement les rétablir. Le problème aujourd'hui est tout autre : il réside dans un arrêt soudain de la production. » Autrement dit, la seule politique monétaire ne peut réparer les chaînes d'approvisionnement brisées.

Vers un monde nouveau !

La situation actuelle, entre crise sanitaire mondiale et hausse inquiétante de l'endettement public tout autour du globe, invite les décideurs à la réflexion. Après tout, les modèles économiques ne sont pas figés dans le temps ; ils évoluent. Depuis près de deux siècles, par exemple, différentes phases se succèdent au cours desquelles un mode particulier d'organisation de l'économie et de la société est appliqué, avant qu'il ne s'essouffle puis s'évanouisse pour laisser la place à un autre. Comme l'ancien patron du FMI, Dominique Strauss-Kahn, l'a rappelé pendant la crise : « La dernière grande régulation collective a été celle de l'État providence. Qu'elle se soit épuisée ne fait plus de doute. Et malgré un léger balbutiement au lendemain de la crise des « subprimes », rien n'est venu la remplacer ».

S'il ne fait guère de doute qu'on ne pourra pas continuer à s'endetter éternellement, certains modèles de croissance endogène ont montré qu'un mariage entre dette publique et croissance économique était toutefois possible. Et qu'il dépendait du type de biens (publics) financés par l'emprunt. Peut-être est-il temps de se mettre à réfléchir sur le long terme et d'investir intelligemment – dans la croissance verte ou les systèmes de santé, par exemple –, afin de sortir du cercle vicieux tricoté par un endettement toujours plus aveugle et irresponsable.